Gemeenteraad medeverantwoordelijk bij discriminerend beleid oordeelnummer: 2022-117

In oordeel 2022-117 bevestigt het College voor de Rechten van de Mens dat zowel de gemeenteraad als het College van burgemeester en wethouders (B&W) gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor het naleven van de gelijkebehandelingswetgeving. Het College stelt:

"Naar het oordeel van het College hebben de gemeenteraad en het College van B&W een gezamenlijke verantwoordelijkheid bij het naleven van de gelijkebehandelingswetgeving. Om die reden beschouwt het College hier de gemeente in haar geheel, als openbaar lichaam, als verweerster." (overweging 6.1)

Deze overweging is van fundamenteel belang. Zij betekent dat ook de gemeenteraad aansprakelijk is wanneer zij beleid vaststelt dat leidt tot verboden onderscheid op grond van ras — bijvoorbeeld door het goedkeuren van beleidsvoorstellen met bindingseisen die woonwagenbewoners structureel uitsluiten van standplaatsen.

Bindingseisen zoals "lokale binding", "economische zelfredzaamheid" of "duur van inschrijving" kunnen in de praktijk leiden tot indirecte of zelfs directe uitsluiting van woonwagenbewoners, zeker wanneer zij niet aansluiten bij de culturele realiteit van familiegebonden woonvormen en trekvrijheid. Wanneer de raad dergelijk beleid goedkeurt, is zij niet slechts politiek verantwoordelijk, maar juridisch medeverantwoordelijk voor de gevolgen — inclusief discriminatie.

Het College maakt duidelijk dat het niet relevant is welk bestuursorgaan het initiatief neemt: de gemeente als geheel wordt verantwoordelijk gehouden. Dat betekent dat de raad zich niet kan beroepen op beleidsvrijheid of procedurele afstand wanneer het beleid dat zij vaststelt leidt tot verboden onderscheid.

Deze lijn biedt een krachtige basis voor juridische en politieke actie. Zij bevestigt dat discriminatie via beleidsbesluiten van de raad niet alleen moreel, maar ook juridisch verwijtbaar is — en dat woonwagenbewoners zich daartegen kunnen verzetten met beroep op de Algemene wet gelijke behandeling (AWGB), het oordeel van het College, en internationale mensenrechtenverdragen.

BRON: Oordeelnummer 2022-117

Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties discrimineert door in de handreiking 'werken aan woonwagenlocaties' een 'nuloptie' te geven.

5.1 De handreiking is niet slechts een document in het kader van de handhaving, zoals verweerder (Ministerie van BZK) betoogt. Zij gaat wel degelijk ook over woonwagenbeleid. Verweerder (Woonwagen Vereniging) noemt in de handreiking vijf beleidsopties. De eerstgenoemde is de nuloptie, die neerkomt op het voeren van uitsterfbeleid. Dat is discriminerend in zijn consequenties omdat daarmee woonwagenbewoning geheel verdwijnt. De tweede variant, afbouwbeleid, houdt in het substantieel verminderen van woonwagenbewoning tot een kleine 'kernvoorraad'. Ook dit beleid is discriminerend, omdat dit het karakter van de woonwagencultuur aantast. ... De derde variant is het woonvisiebeleid. Daarbij worden woonwagenbewoners gelijkgesteld aan 'andere woningzoekenden', waarmee de vraag naar een woonwagenstandplaats wordt aangemerkt als slechts een 'woonwens'. Daarmee heeft dit beleid een discriminerend effect.

5.5 Het College is van oordeel dat verweerder (Ministerie van BZK) 'met de handreiking' (werken aan woonwagenlocaties) huisvestingsbeleid heeft gemaakt in de zin van artikel 7a AWGB. De handreiking is weliswaar opgesteld in het kader van de handhaving, maar de inhoud ervan strekt verder. In het document is nadrukkelijk en concreet huisvestingsbeleid geformuleerd voor woonwagenbewoning. Het College is daarmee bevoegd om de voorgelegde vraag te toetsen aan artikel 7a AWGB. Daaraan doet niet af dat de handreiking niet de status heeft van een ministerieel besluit of AMvB. Ten overvloede wijst het College er op dat de handreiking ruim tien jaar lang als document heeft gegolden voor gemeenten om huisvestingsbeleid voor woonwagenbewoners te formuleren. Gemeenten konden en mochten daarbij aan de handreiking een zeker gezag toekennen, omdat verweerder voorheen verantwoordelijk was voor het beleidsterrein wonen en specifiek voor het beleid inzake woonwagenbewoning.

Het uitgangspunt is dat de wachttijd voor een standplaats ongeveer hetzelfde is, als de wachttijd voor een sociale huurwoning. (binnen afzienbare tijd)

4.8 'Het College is van oordeel dat deze feiten, in onderlinge samenhang beschouwd, kunnen doen vermoeden dat er geen sprake is van een zo gelijkwaardig mogelijk aanbod van woonruimte voor enerzijds woonwagenbewoners die in aanmerking willen komen voor de huur van een woonwagenstandplaats en anderzijds personen die wachten op een sociale huurwoning' (Oordeel nr. 2016-139)

BRON: Oordeelnummers

InterBank N.V. discrimineerde twee woonwagenbewoners door hen geen geldlening te verstrekken voor de renovatie van hun koopwoonwagen.

Beoordeling:

Het College is van oordeel dat InterBank wel indirect onderscheid op grond ras heeft gemaakt. Woonwagenbewoners bij wie de door InterBank vastgestelde fictieve woonlasten hoger zijn dan de feitelijke woonlasten worden vanwege hun ras bijzonder getroffen door de indeling in de categorie 'inwonend/recreatiewoning'. Hiervan is bij de twee woonwagenbewoners sprake. InterBank heeft dan ook jegens hen indirect onderscheid op grond van ras gemaakt door het in te delen in de categorie 'inwonend/recreatiewoning'.

Indirect onderscheid is echter niet verboden als hiervoor een goede reden bestaat (objectieve rechtvaardiging). InterBank heeft aangevoerd dat bij woonwagenbewoners de kans op verandering van de woonomstandigheden als gevolg van (gewijzigde) regelgeving en daarmee de kans op hogere woonlasten groot is in vergelijking met bewoners van een koop- of een huurwoning. Hiertoe heeft InterBank verwezen naar het bestemmingsplanbeleid van gemeenten en naar het door gemeenten gevoerde uitsterfbeleid ten aanzien van woonwagenstandplaatsen. Het College stelt vast dat InterBank geen gegevens heeft aangedragen waaruit blijkt dat het bestemmingsplanbeleid van gemeenten de kans op verandering van de woonomstandigheden van woonwagenbewoners vergroot. Ook overweegt het College dat uitsterfbeleid ten aanzien van woonwagenstandplaatsen niet is toegestaan. InterBank heeft dan ook geen goede reden gegeven voor het gemaakte indirecte onderscheid en daarmee jegens de twee woonwagenbewoners verboden indirect onderscheid op grond van ras gemaakt.

het College een kanttekening ten aanzien van zogenoemde 'spijtoptanten' (zie ook paragraaf 3.3 van het advies van het College 28 maart 2018). Uit de jurisprudentie van het EHRM en het VN Mensenrechtencomité valt op te maken dat woonwagenbewoners die tijdelijk in een reguliere woning hebben gewoond maar de intentie hebben gehad om terug te keren naar het woonwagenleven, eveneens worden beschermd 

(Vgl. EHRM 29 september 1996, appl. no. 20348/92 (Buckley/VK), NJ 1997, 555, par 54. Zie ook VN-Mensenrechtencomité 29 december 1977 No. 24/1977: Canada 30/07/81, UN Doe. CCPR/C/13/D/24/1977 (Sandra Lovelace/Canada). 

Op grond van genoemde jurisprudentie, is een onafgebroken verblijf in een woonwagen juridisch niet noodzakelijk om aanspraak te kunnen maken op een woonwagenstandplaats. Van belang hierbij is dat 'spijtoptanten' vaak noodgedwongen in reguliere woningen zijn gaan wonen, als gevolg van integratie- en decentralisatiebeleid, en/of ten gevolge van een tekort aan woonwagenlocaties (al dan niet als gevolg van zogeheten 'nuloptiebeleid' of 'afbouwbeleid'). 

Ook de minister van BZK merkt in zijn op 2 juli 2018 geformuleerde Beleidskader woonwagenstandplaatsen op dat, bij het bepalen of iemand als woonwagenbewoner kan worden aangemerkt, rekening gehouden dient te worden met 'spijtoptanten'. 

Voor de bescherming van de rechten is het niet van belang of een woonwagenbewoner tijdelijk in een reguliere woning heeft gewoond. Zolang hij of zij de intentie had om terug te keren naar het woonwagenleven, moet rekening gehouden worden met zijn of haar woonbehoefte. Het College heeft in het oordeel van 21 februari 2019 (2019-11) een verzoeker, die sinds 2013 noodgedwongen in een regulier woonhuis woonde, als woonwagenbewoner met een eigen cultuur aangemerkt. Ook in oordeel van 19 maart 2020 (2020-24) besliste het College dat een vrouw, die vanwege haar studie in 2012 naar een reguliere woning was verhuisd, bescherming kon ontlenen aan de grond ras.

Indirect onderscheid op grond van ras bij het niet aangaan van een verzekeringsovereenkomst oordeelnummer 2006 - 5

5.11 De Commissie stelt vast dat de afkomst van verzoekster wordt gekenmerkt door een langdurige traditie van woonwagenbewoning. Zowel de ouders als de grootouders woonden reeds op woonwagenkampen. Verzoekster beschouwt zichzelf als behorend tot de bevolkingsgroep van woonwagenbewoners. Zij ervaart een 'eigen' cultuur en geschiedenis met een onderlinge verbondenheid tussen de personen behorende tot de groep woonwagenbewoners.

5.12 Personen behorende tot de groep woonwagenbewoners worden door de omgeving veelal met vooroordeel en ongelijke behandeling tegemoet getreden. Ook verzoekster heeft betoogd dat zij door "burgers" worden aangewezen als "anders" en er enkele voorbeelden van gegeven dat zijzelf anders wordt behandeld dan anderen, wanneer duidelijk wordt dat zij tot deze groep behoort. Dit breed bestaan van vooroordeel en ongelijke behandeling weegt zwaar voor de Commissie bij haar oordeel dat er sprake is van ras in de zin van de gelijkebehandelingswetgeving. Ras krijgt immers vooral door de toewijzing door derden betekenis als maatschappelijke categorie.

5.13 Gelet op het bovenoverwogene is de Commissie van oordeel dat een ongelijke behandeling van verzoekster als behorende tot de groep woonwagenbewoners kan worden beschouwd als een ongelijke behandeling op grond van ras zoals bedoeld in artikel 1 AWGB.

5.27 verweerster immers geen specifieke uitzondering direct gebaseerd op een verboden grond, maar past het niet-verzekeren van woonwagens volledig in verweersters beleid om slechts verzekeringstechnisch weinig complexe producten aan te bieden.

Discriminatiegrond: Ras Artikel 7 lid 1 sub a AWGB - Artikel 1 AWGB

Onderscheid op grond van ras bij het aanbieden van goederen en diensten. Oordeelnummer: 1999-65

Verzoekers wilden bij de wederpartij tot aanschaf overgaan van meubels voor een babykamer. De wederpartij weigerde echter om de goederen af te leveren op het woonwagencomplex waar verzoekers woonden, waardoor de koop niet is doorgegaan.

De Commissie is van oordeel dat, nu onder andere de afkomst van verzoekers gekenmerkt wordt door een langdurige traditie van woonwagenbewoning en dat beide verzoekers ook ingeschreven staan als woonwagenbewoners, de wederpartij indirect onderscheid op grond van ras heeft gemaakt door het beleid te hanteren waarbij degene die op woonwagenlocaties wonen anders dan andere klanten worden behandeld. Er is geen objectieve rechtvaardigingsgrond voorhanden die dit indirect onderscheid rechtvaardigt.

Strijd met de wet.

Het College van Burgemeester en Wethouders gemeente Oss discrimineert woonwagenbewoners door beleid te voeren waardoor woonwagenbewoning op den duur verdwijnt. Oordeelnummer: 2014-167

3.15

Het College overweegt verder dat het beleid van verweerder er uiteindelijk toe leidt dat huisvesting in woonwagens na een aantal jaren in de gemeente Oss is verdwenen. Daarmee tast het 0-beleid de kern van verzoekers cultuur aan. De stelling van verweerder dat verzoekers ook uiting kunnen geven aan hun cultuur als zij in een 'reguliere' woning wonen, volgt het College dan ook niet. Het College leest in het arrest van het Gerechtshof 's-Gravenhage van 30 juni 2009, waarnaar verweerder verwijst, ook geen bevestiging van zijn standpunt. Weliswaar overweegt het Hof dat de woonwagenbewoonster in die zaak door in een reguliere woning te moeten gaan wonen "alleen de woonvorm moest wijzigen (die een deel vormt van haar cultuur)" en dat niet van haar is gevraagd "om haar hele cultuur en familiebanden op te geven"; tegelijkertijd verwijst het Hof naar het advies van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken, dat de betreffende gemeente als uitgangspunt had genomen bij het vaststellen van een compensatie voor geleden immateriële schade. Daarin staat dat uitgangspunt is dat "de leefwijze van woonwagenbewoners zodanig specifiek is dat een gelijkwaardig woongenot alleen mogelijk is op een vervangende standplaats".

3.16

Het College wijst tevens naar het rapport van de Europese Commissie tegen Racisme en Intolerantie (ECRI) over Nederland van 15 oktober 2013 (ECRI-rapport over Nederland, vierde monitoringcyclus, goedgekeurd op 20 juni 2013, gepubliceerd op 15 oktober 2013). ECRI adviseert de Nederlandse autoriteiten om de behoeften van Roma, Sinti en reizigers die in woonwagens wonen, te inventariseren en ervoor te zorgen dat er voldoende standplaatsen beschikbaar zijn, zodat zij volgens hun tradities en cultuur kunnen leven. Daarmee legt ECRI een directe relatie tussen de beschikbaarheid van standplaatsen en het kunnen leven volgens de tradities van de eigen cultuur. Dit bevestigt het oordeel van het College dat de woonvorm een essentieel onderdeel is van de woonwagencultuur van verzoekers en dat het beleid van verweerder hen derhalve in het hart daarvan treft.

Oordeelnummer: 2014 - 167

Het College van Burgemeester en Wethouders gemeente Woudenberg discrimineert woonwagenbewoners door o.a. verboden bindingseisen te stellen. Oordeelnummer: 2023-63

Verboden bindingseisen

Het College voor de Rechten van de Mens heeft op 8 juni 2023 (Oordeel 2023-63) een gezaghebbend oordeel geveld over het standplaatsenbeleid van de gemeente Woudenberg. In dit oordeel bevestigt het College dat het stellen van bindingseisen – zoals lokale woonduur of het verplicht wonen in familieverband – onverenigbaar is met het Beleidskader van BZK en de Wegwijzer van de VNG.

Wat betekent dit?

• Gemeenten mogen woonwagenbewoners niet uitsluiten omdat zij geen binding hebben met de gemeente.

• Het recht op een standplaats geldt ook voor woonwagenbewoners die afkomstig zijn uit andere gemeenten. Zij moeten een gelijke kans krijgen om binnen afzienbare tijd een standplaats te verkrijgen.

• Het niet willen wonen in familieverband mag geen uitsluitingsgrond zijn. Hoewel het leven in familieverband een kenmerk is van de woonwagencultuur, is het geen voorwaarde om erkend te worden als woonwagenbewoner met behoefte aan een standplaats.

Juridische kern

In overwegingen 5.7 en 5.8 stelt het College vast dat:

• Bindingseisen leiden tot verboden onderscheid op grond van ras.

• Gemeenten moeten hun beleid zo inrichten dat woonwagenbewoners gelijke toegang hebben tot standplaatsen, ongeacht lokale binding of woonvorm.

De Rolleman benadrukt dat dit oordeel een sleutelzaak is voor de erkenning en bescherming van woonwagenbewoners. Het bevestigt dat discriminerende voorwaarden – zoals het eisen van lokale binding of familieverband – niet alleen onrechtvaardig zijn, maar ook juridisch verboden.

Wij roepen gemeenten en woningcorporaties op om hun beleid onmiddellijk in lijn te brengen met het oordeel van het College en het Beleidskader van BZK. Alleen zo kan er sprake zijn van een eerlijk, transparant en gelijkwaardig standplaatsenbeleid.

5.7 Voor wat betreft de door verweerder gestelde voorwaarde van binding met Woudenberg overweegt het College dat uit het Beleidskader van BZK en de Wegwijzer VNG volgt dat het woonwagenstandplaatsenbeleid landelijk gewenst beleid is, dat gemeenten moeten implementeren. Gemeenten mogen volgens de Wegwijzer VNG slechts in beperkte mate voorrang verlenen aan mensen met maatschappelijke en/of economische binding aan een woonplaats of gemeente (maximaal 50% van de toe te wijzen woningen).

Het bij voorrang toewijzen van woonruimte aan mensen met maatschappelijke en/of economische binding mag er bovendien niet toe leiden dat mensen die geen lokale binding hebben, geen kans meer hebben op woonruimte in een gemeente. Dit geldt naar het oordeel van het College nog meer bij woonwagenbewoners omdat het voor hen moeilijk is om een geschikte woonplek in Nederland te verkrijgen na het hanteren van een uitsterfbeleid door gemeenten.

Geïnteresseerde woonwagenbewoners uit andere gemeenten dan Woudenberg moeten een gelijke kans hebben om binnen afzienbare tijd een standplaats in de gemeente van verweerder te verkrijgen. Hierbij staat het hen vrij om aan verschillende gemeenten hun behoefte aan een standplaats kenbaar te maken, zodat zij hun kans op het verkrijgen van een standplaats kunnen vergroten.

Het College concludeert op grond van het voorgaande dat het stellen van bindingseisen ongeschikt is om een standplaatsenbeleid in overeenstemming met het Beleidskader van BZK en de Wegwijzer VNG te voeren (vgl. Rechtbank Noord-Nederland 15 december 2022, r.o. 4.7, ECLI:NL:RBNNE: 2022:4846).

Het mensenrechtelijk kader schrijft voor dat de woonbehoefte van woonwagenbewoners leidend is bij het standplaatsenbeleid. Het College voor de Rechten van de Mens heeft dit herhaaldelijk bevestigd.

Uit het advies van het College voor de Rechten van de Mens aan de minister van BZK (2018) blijkt heel duidelijk dat de woonbehoefte van woonwagenbewoners leidend moet zijn bij het standplaatsenbeleid. Het College schrijft:

"Vanuit mensenrechtelijk perspectief zal de behoefte aan standplaatsen van woonwagenbewoners leidend moeten zijn. Op basis van de eerder genoemde behoefte‑inventarisatie zal bezien moeten worden welke woonbehoefte er bestaat, en in welke regio's of gemeenten. Voorkomen moet worden dat er beleidsinitiatieven worden ontwikkeld die leiden tot een min of meer gedwongen spreiding van woonwagenbewoners over diverse gemeenten. Een dergelijke gedwongen spreiding is niet in overeenstemming met de autonomie van woonwagenbewoners."

Deze lijn sluit aan bij eerdere en latere oordelen van het College:

1. Oordeel 2016-19 (8 maart 2016) Het College oordeelde dat het woonvisiebeleid van een gemeente tot verboden onderscheid leidde, omdat geen rekening was gehouden met de woonbehoefte van woonwagenbewoners en er voor hen geen gelijkwaardig aanbod was gecreëerd. Dit bevestigt dat behoefte-inventarisatie en aanbod gelijkwaardig moeten zijn

2. Oordeel 2015-61 werd bevestigd dat woonwagenbewoners onder de beschermingsgrond "ras" vallen en dat hun culturele identiteit, inclusief de woonvorm in familieverband, effectief moet worden gefaciliteerd.

3..Oordeel 2024-68 (7 augustus 2024) In dit recente oordeel bevestigde het College dat ook woonwagenbewoners die tijdelijk in reguliere woningen hebben gewoond maar willen terugkeren ("spijtoptanten") recht hebben op bescherming en meegeteld moeten worden in de behoefte-inventarisatie. Een onafgebroken verblijf in een woonwagen is dus niet noodzakelijk om aanspraak te maken op een standplaats

Daarmee is het juridisch uitgangspunt helder: standplaatsen moeten worden aangelegd en uitgebreid op basis van de feitelijke behoefte van woonwagenbewoners. Beleidsopties; afbouw, nuloptie, gedwongen spreiding, binding enz zijn in strijd met het discriminatieverbod en het recht op eerbiediging van het privé- en gezinsleven (artikel 8 EVRM). Alleen door een transparante inventarisatie en een aanbod dat daarop aansluit kan materiële gelijkheid worden gewaarborgd en wordt voldaan aan de positieve verplichtingen van de overheid.